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Foncier agricole : un outil de travail indispensable constamment menacé !

Foncier agricole : un outil de travail indispensable constamment menacé !

Les terres agricoles sont aujourd’hui considérées comme une vulgaire réserve foncière par trop d’acteurs, dont les autorités publiques (Etats et collectivités) qui s’en servent à leur guise pour la mise en œuvre de grands projets d’urbanisme ou pour faire face au besoin de logements. Elles sont donc là comme simple variable d’ajustement. Mais alors, les intérêts des agriculteurs et de la population sont-ils considérés ?

Y pense-t-on lorsqu’on procède chaque jour un peu plus au grignotage par mitage des terres agricoles, qui faut-il le rappeler, permettent de nourrir les Hommes ? Mais cette fonction alimentaire n’est pas la seule.
En effet, les espaces agricoles assurent plusieurs fonctions :

  • Production de denrées alimentaires : Nous avons besoin d’une sécurité alimentaire à long terme fondée sur une production diversifiée. Outre la quantité de nourriture produite à rapprocher le plus possible de nos besoins, il serait bon que les Etats puissent choisir l’origine de leur approvisionnement, afin de ne pas déstructurer leur propre agriculture et de garantir la sécurité sanitaire des produits. Se pose également la question de la protection de notre potentiel de production agricole au regard de l’évolution démographique (nationale, européenne, mondiale). Ainsi, à cause de l’artificialisation croissante et de contraintes de plus en plus fortes (environnementales, coût des énergies fossiles, etc.) pourra-t-on maintenir une production à même de nourrir les populations, en quantité et en qualité ? Notre potentiel productif doit absolument être géré avec la plus grande précaution.    

 

  • Cadre de vie et paysages : En France, les paysages, dans leur grande diversité, sont historiquement issus de l’activité humaine sur la nature, en particulier à travers l’agriculture et la foresterie. Cette harmonie des paysages, qui varie avec les saisons en fonction des cultures et du cycle des travaux agricoles, doit être préservée. Un mitage des espaces agricoles par le bâti nuit à cette harmonie favorable au cadre de vie et donc au tourisme. Ainsi, à sa fonction de production alimentaire, l’agriculture ajoute une fonction d’entretien d’une très large partie du territoire et de maintien d’espace « ouvert ».

 

  • Lutte contre les effets climatiques : L’imperméabilisation des sols, du fait de l’artificialisation des terres, a de nombreuses conséquences environnementales. Elle favorise le ruissellement de l’eau au détriment de son infiltration, l’érosion des sols et le risque d’inondation. En outre, il est évident qu’une surface bétonnée ou bitumée accentue et renvoie la chaleur, contrairement aux terres végétalisées que sont les terres agricoles.

 

  • Une fonction économique : L’agriculture contribue à hauteur de 1,8 % du PIB national et emploie environ 3 % des actifs. Avec une production agricole évaluée à près de 71,4 milliards d’euros hors subventions en 2011 et environ 20 % de la production de l’UE, la France arrive au premier rang des pays de l’Union européenne, aussi bien pour les productions végétales qu’animales. La France est en outre au 4ème rang mondial pour les exportations agroalimentaires, avec une balance commerciale excédentaire : en 2011, la France a exporté pour 50 milliards d’euros de produits agroalimentaires, produisant un excédent des échanges de près de 12 milliards d’euros, pour une balance globale des échanges de près de 70 milliards de déficit. Ainsi, l’agriculture d’où découle l’agroalimentaire, est un pan primordial de notre économie.     

Au final, les sols sont une ressource rare, épuisable, quasiment non renouvelable qui devrait imposer le développement d’une politique de gestion à très long terme. Dans le cadre d’une gestion durable du territoire, il convient de développer une politique qui assure le maintien de la fonctionnalité des sols et l’avenir du potentiel agronomique, ce qui pour l’heure relève d’un véritable défi.

Partie 1 – Foncier agricole : Un outil de travail en voie de disparition

A – Le constat

    Selon les dernières études réalisées par Agreste (service statistique et prospective du Ministère chargé de l’Agriculture), sur le plan national, la consommation d’espaces agricoles par l’urbanisation est estimée à 80 000 ha par an soit l’équivalent de la surface agricole moyenne d’un département en 4 années ! Sur les 50 dernières années, l’espace agricole français a ainsi diminué de 20 % passant de 35 à 28 millions d’hectares. Même si ces chiffres font l’objet d’une incertitude en fonction de l’approche des organismes qui les produisent, la situation n’en reste pas moins très alarmante. Les pertes se sont opérées de façon quasi irréversible au profit de la ville, du logement, des infrastructures, à hauteur de 2,5 millions d’hectares. Par ailleurs et de manière réversible, 4,5 millions d’hectares sont devenus forestiers. Sur la base du rythme de 2006 à 2010, l’extension urbaine consommerait de l’ordre de 11 % de la SAU française d’ici 2050.

B – Les causes des pertes de terres agricoles

    1 – Une cause principale : l’artificialisation

Par artificialisation, il faut entendre la conversion, le plus souvent irréversible, de terres à un usage d’habitat, de zone d’activité ou d’infrastructures de transport. L’artificialisation est parfois réversible lorsqu’il s’agit d’espaces « verts » autour des zones construites ou  dites bétonnées.

Selon une étude du Commissariat au développement durable, les espaces artificialisés se sont accrus d’environ 3 % (+ 82 000 ha) entre 2000 et 2006 et occupent plus de 5 % du territoire métropolitain (chiffres de 2006). L’artificialisation s’opère principalement aux dépens des terres agricoles, qui représentent 90 % des sols artificialisés entre 2000 et 2006. Dans environ la moitié des régions françaises, les sols qui ont les meilleures potentialités agronomiques sont les plus touchés. À l’échelon national, ils représentent plus d’un tiers (34,8 %) des surfaces agricoles artificialisées entre 2000 et 2006.

Ce sont les régions déjà très urbanisées comme l’Alsace, l’Ile-de-France et le Nord-Pas-de-Calais, qui ont connu le mouvement de disparition des terres agricoles le plus élevé, ainsi que les Pays-de-la-Loire, Rhône-Alpes et le littoral méditerranéen (Languedoc-Roussillon, Paca). L’artificialisation responsable de ce phénomène peut prendre différentes formes. Ainsi, les agglomérations des régions déjà fortement urbanisées, comme l’Ile-de-France ou Rhône-Alpes, poursuivent leur extension. Dans d’autres régions, c’est moins le niveau que la nature de l’urbanisation qui explique l’importance de l’artificialisation : discontinue (Bretagne, Pays de la Loire), ou se concentrant le long des axes de transport (Midi-Pyrénées).

Carte artificialisation sols agricoles

L’artificialisation des terres agricoles résulte donc principalement de :

  1. L’augmentation du nombre d’habitants, de la durée de la vie, etc. d’où le besoin accru de nouveaux logements ;
  2. Le développement des zones commerciales, artisanales, industrielles, de logistique ;
  3. L’extension des centres urbains et l’augmentation du réseau routier et ferroviaire. A titre d’exemple, la Ligne Grande Vitesse (LGV) prévue en Aquitaine, consommerait plus de 7300 ha de terres agricoles. En Bretagne, ce seraient 2000 ha de terres pour l’aéroport de Notre-Dame des Landes. Enfin, de nombreux projets d’extension d’autoroutes sont en cours : il faut compter environ 10 ha de terres agricoles pour 10 km de voie.

Dans ces zones, la pression urbaine se fait sentir sur les exploitants agricoles qui se retrouvent face à une spéculation sur le prix du foncier. En effet, la valeur de la terre ne s’établit pas par rapport à sa valorisation agricole, mais par rapport à sa valorisation foncière potentielle dans le cadre d’un programme d’urbanisation. En outre, l’exploitation des terres est rendue techniquement difficile par le phénomène de mitage de ces zones. Les agriculteurs doivent souvent traverser des voies rapides avec des équipements lourds et les services liés à leur production (coopératives de stockage, abattoirs etc.) peuvent alors être rendus moins accessibles, plus coûteux et moins efficaces.

    2 – Les causes secondaires

a) Le statut du fermage

Aujourd’hui, force est de constater que le statut du fermage a atteint ses limites, avec un trop grand déséquilibre entre les droits des bailleurs et des preneurs. Le bailleur n’est plus libre de ses choix (encadrement strict du montant des fermages qui ne correspond plus à une réalité économique, durée minimale et reconduction tacite, droit de préemption du fermier en place, règles contraignantes pour délivrer un congé…).

Ainsi, un propriétaire peut préférer laisser ses terres en friche ou les boiser plutôt que de les mettre à bail, ce qui contribue à la perte de terres cultivables. De plus, en zone périurbaine, le propriétaire s’interroge sur la valorisation de ses biens : vendre ou mettre en fermage. Il choisira la solution la plus attractive pour lui, d’où la nécessité de rendre le statut du fermage plus attractif.

Il est important de concevoir le propriétaire comme un apporteur de capital : il met à la disposition du fermier un capital (les terres) afin que ce dernier puisse exercer son activité économique. Il est donc logique que cet apport soit rémunéré correctement et que le bailleur dispose de droits équitables vis-à-vis du fermier. A l’heure actuelle, les fermages servent tout au plus à couvrir les frais d’entretien, mais ne « rapportent » souvent pas.

Il est alors important de réformer ce statut et c’est ce que la CR propose dans le cadre des discussions de la Loi d’Avenir Agricole (LAA).

b) La fiscalité

Aujourd’hui, bien que des dispositifs fiscaux incitatifs existent, comme les abattements pour transmission en ligne directe ou lorsque les terres sont données en bail à long terme, ou encore des abattements en fonction de la durée de détention, la transmission des terres est difficile. Leur maintien dans le patrimoine de propriétaires non agriculteurs l’est également, puisque les charges supportées sont souvent supérieures aux produits rapportés.

Les terres agricoles sont indispensables aux agriculteurs, qu’ils soient propriétaires ou fermiers, et cette absence de rentabilité risque d’induire des achats par des investisseurs étrangers désireux de réaliser un placement à long terme a priori intéressant, voire stratégique. Le risque pour l’exploitant est de se retrouver en relation contractuelle avec des sociétés immobilières très puissantes, en capacité de l’ennuyer en tant que fermier pour toutes sortes de raisons. Pour l’éviter et garder une relation à taille humaine, il est nécessaire de redonner envie aux bailleurs locaux de louer leurs terres. Il n’est pas question de lutte des classes, car il y a autant de mauvais propriétaires que de mauvais fermiers. L’important est de retrouver un équilibre dans cette relation de fermage, au bénéfice de tous.

C’est pourquoi, il conviendrait de réformer la fiscalité sur les terres qui ont un usage agricole avéré ou du moins mettre en place une fiscalité incitative qui tende à la préservation de ces terres au sein de patrimoines familiaux.

Avec la Loi de modernisation agricole de 2010, une taxe sur la conversion de terres agricoles  a été mise en place sur la demande des Jeunes Agriculteurs: la CR s’y était opposée, hélas en vain, préférant un retour à la rentabilité économique de l’agriculture, plutôt qu’une approche répressive par exemple qui pénalise les retraités, dont la vente de terres constitue souvent une solution face au montant dérisoire de leurs pensions. De plus, à partir de 2014, la fiscalité sera alourdie par le biais de la majoration de la taxe foncière sur les terrains constructibles (y compris les terres agricoles) situés en zone de forte pression foncière, nouveau coup dur aux agriculteurs dans le contexte de crise agricole. La CR est active auprès des parlementaires pour leur faire entendre raison et revoir ce dispositif. En effet, si le propriétaire conserve ses terres à usage agricole, il est taxé de manière confiscatoire. S’il vend les terres pour un projet d’urbanisme,  il est également taxé… Un peu plus de cohérence et un peu moins d’acharnement  fiscal ne ferait pas de mal.

Partie 2 – Les outils pour la préservation des espaces agricoles

Comme nous venons de l’exposer, différents dispositifs ont été récemment mis en place dans le but annoncé de préserver les surfaces agricoles. Par ailleurs, les lois dites « du Grenelle » ont introduit dans les documents d’urbanisme la prise en compte de la lutte contre la régression des surfaces agricoles, naturelles et forestières. En complément, la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche comporte plusieurs dispositions en faveur de la protection des terres agricoles avec notamment : la création des Commissions départementales de la consommation des espaces agricoles (CDCEA) et d’un Observatoire national dédié à cette question, l’ONCEA.
 
A- L’ONCEA et les CDCEA

    1 – L’ONCEA : Observatoire national de la consommation des espaces agricoles

Le 17 avril 2013, Stéphane Le Foll a installé l’ONCEA, placé sous la présidence de Fanny Dombre-Coste, députée de l’Hérault. En tant que 2ème syndicat agricole représentatif, la Coordination Rurale y est représentée.

L’ONCEA doit élaborer des outils pertinents pour mesurer avec précision le changement de destination des espaces agricoles et homologuer des indicateurs d’évolution. Placé auprès du ministre de l’agriculture, il doit publier annuellement un rapport sur son activité. Cet observatoire doit par ailleurs voir ses missions élargies aux espaces naturels et forestiers par la prochaine Loi d’avenir agricole (LAA).

La réunion d’installation a permis d’aboutir à un constat partagé sur une série d’enjeux clefs :

  • La nécessité de mobiliser toutes les sources de données pour une évaluation fiable de la consommation des espaces, les chiffres circulant à cet égard étant divers selon les approches ;
  • La volonté de clarifier la définition des espaces, de leur usage et de leur devenir ;    
  • L’appui nécessaire pour évaluer la consommation des espaces agricoles à différentes échelles, en particulier auprès des DDTM – chargées de l’animation des commissions départementales de la consommation des espaces agricoles (CDCEA) – ainsi que des DRAAF et des collectivités.

Pour conclure la réunion d’installation, Stéphane Le Foll a déclaré : « La lutte contre la consommation des espaces agricoles est un enjeu fondamental pour l’agriculture, c’est toute l’importance de cet observatoire. Je souhaite qu’une évaluation la plus claire possible de la consommation des terres agricoles me soit remise pour le début de l’automne, dans la perspective de la loi d’avenir et de son volet Protection des terres agricoles et renouvellement des générations ». La Coordination Rurale veillera à ce que la LAA prenne des mesures concrètes afin de lutter contre la consommation des terres agricoles, mais elle privilégie la recherche de solutions à la crise agricole, pour retrouver une rentabilité globale de l’agriculture et ainsi, préserver « naturellement » les terres à travers une logique économique préservée.

    2– Les CDCEA

Dans chaque département, il est créé une Commission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA). Cette commission, présidée par le préfet, associe des représentants des collectivités territoriales, de l’État, de la profession agricole (syndicats représentatifs notamment), des propriétaires fonciers, des notaires et des associations agréées de protection de l’environnement.

La fonction de la CDCEA est exclusivement consultative. Elle peut être consultée sur toute question relative à la régression des surfaces agricoles et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation de l’espace agricole. Les travaux préparatoires de la Loi d’Avenir Agricole (LAA) montrent que ses compétences seront élargies aux espaces à usage et vocation forestiers.

En particulier, elle émet un avis sur « l’opportunité au regard de l’objectif de préservation des terres agricoles de certaines procédures ou autorisation d’urbanisme », cette consultation pour avis étant obligatoire en cas de projet amenant une réduction des surfaces de zones agricoles. Les projets potentiellement concernés sont les SCOT (schémas de cohérence territoriale), les PLU (plans locaux d’urbanisme) et les cartes communales (voir infra).
En revanche, l’avis rendu n’est quant à lui pas d’application obligatoire et la collectivité peut passer outre l’avis défavorable de la CDCEA, sans même avoir à s’en expliquer.

Ces dispositions tendent à être modifiées par la prochaine LAA dont les travaux préparatoires montrent une volonté du gouvernement de renforcer le pouvoir de la CDCEA, en imposant une réponse motivée de la collectivité qui passerait outre un avis défavorable. Pour la CR, cela n’est pas suffisant et il faudrait que les collectivités soient tenues de suivre l’avis rendu comme tel est le cas dans les départements d’Outre-Mer.

Néanmoins, la création de ces commissions est un réel pas en avant dans la prise de conscience de la préservation du foncier agricole et il est de la responsabilité des représentants agricoles de siéger efficacement au sein de cette commission.

B – Les documents d’urbanisme : entre objectifs théoriques et efficacité mitigée

La préservation des espaces affectés aux activités agricoles figure parmi les objectifs nationaux de la politique d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Mais force est de constater que le régime actuel des SCOT et des PLU n’a pas permis d’y parvenir, notamment parce que l’efficacité de ces documents reste soumise au volontarisme des acteurs locaux, sans obligation de résultat.

1- Présentation générale des documents d’urbanisme

Il convient à ce stade de présenter les 4 grands types de documents d’urbanisme : le PLU, le SCOT, la carte communale et les ZAP (zones agricoles protégées).

    Le plan local d’urbanisme (PLU)

Le plan local d’urbanisme (PLU) est un document d’urbanisme qui, à l’échelle d’une commune ou d’un groupement de communes, établit un projet global d’urbanisme et d’aménagement et fixe en conséquence les règles générales d’utilisation du sol sur le territoire considéré.

Il comprend :

  • un rapport de présentation, qui contient un diagnostic et explique les choix effectués ;
  • un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui définit les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme et fixe les objectifs à atteindre en matière d’habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile;
  • éventuellement, des orientations d’aménagement relatives à certains quartiers ou secteurs ;
  • un règlement et des documents graphiques, qui délimitent les zones urbaines (U), les zones à urbaniser (AU), les zones agricoles (A) et les zones naturelles et forestières (N), et fixent les règles générales qui s’imposent.

 
Le règlement et les documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux ou constructions.
 
Le PLU est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune ou de l’EPCI (établissement public de coopération intercommunale, en cas de groupement de communes) compétent. Le projet de PLU est soumis à l’avis des personnes publiques associées, fait l’objet d’une enquête publique, puis est soumis à approbation (du conseil municipal ou de l’EPCI). Une concertation est organisée pendant toute la durée d’élaboration du projet (variable, rarement inférieure à 18 mois).
 
La révision du PLU peut faire l’objet de 3 types de procédures selon l’importance des modifications envisagées :

  • la procédure de révision (identique à celle de l’élaboration) qui est obligatoire dès lors que le projet de modification :

* porte atteinte à l’économie générale du PADD (projet d’aménagement et de développement durable),
* touche des secteurs sensibles (espace boisé classé, zone agricole, naturelle et forestière, protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels),
* ou comporte de graves risques de nuisances.

  • la procédure de révision simplifiée (examen conjoint des personnes publiques associées, enquête publique et délibération d’approbation) réservée à certaines hypothèses : construction ou opération d’intérêt général, projet d’extension de zones constructibles ne portant pas atteinte à l’économie générale du PADD et ne comportant pas de graves risques de nuisances.
  • dans les autres cas, la procédure de modification (d’une durée de 4 à 6 mois, pour des modifications mineures du périmètre ou du règlement) suppose une enquête publique et une délibération d’approbation du conseil municipal. Le projet de modification est notifié, avant l’ouverture de l’enquête publique, au préfet, au président du conseil régional et à celui du conseil général ainsi qu’aux autres personnes publiques associées.

 
La loi « Grenelle 2 » a apporté un certain nombre d’évolutions lors de l’élaboration ou la révision d’un PLU, qui ont des impacts sur les terres agricoles :
 

  • priorité à la gestion économe de l’espace et à la densification : le rapport de présentation doit comporter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et indiquer en les justifiant les objectifs de modération de cette consommation.
  • les PLU doivent prendre en compte les futurs « schémas de cohérence écologique » (trames vertes et bleues) et « plans territoriaux pour le climat ». En matière de lutte contre le réchauffement climatique, les PLU (ainsi que les SCOT et cartes communales) devront intégrer un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les orientations d’aménagement et de programmation pourront imposer des règles de performances énergétiques et environnementales renforcées.

    Le SCOT : Schéma de cohérence territoriale

A l’échelle de plusieurs communes ou regroupements de communes, le schéma de cohérence territoriale (SCOT) est l’outil qui oriente l’évolution d’un territoire en assurant la cohérence des différentes politiques sectorielles, dans l’optique d’aménagement et de développement durables (dans le respect de certains principes, dont le développement de l’espace rural, la préservation des espaces naturels et des paysages et le respect de l’environnement). Le SCOT assure aussi la cohérence des documents sectoriels intercommunaux (PLH ou Programme local de l’habitat, PDU ou Plan de déplacement urbain), et, pour les communes, des PLU ou des cartes communales.

Tout comme le PLU, le SCOT est basé sur un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), dont il fixe les orientations générales pour sa mise en œuvre et dont il apprécie les incidences prévisibles sur l’environnement. Tous les SCOT doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale par le préfet.

Les communes (et leurs éventuels regroupements) sont à l’initiative de l’élaboration du périmètre sur lequel le SCOT sera défini et sont responsables de l’élaboration du document (phase d’une durée  variable en fonction des enjeux territoriaux et circonstances locales, mais obligatoirement supérieure à 30 mois), de sa révision et de son suivi. Elles délibèrent sur les modalités de concertation associant les habitants, les associations locales et les autres acteurs concernés dont les représentants de la profession agricole. Tout SCOT doit être ré-examiné dans les 10 ans après son élaboration. Les modalités de révision varient en fonction du degré de modification, en particulier vis-à-vis de des objectifs du PADD.

Comme pour le PLU, la loi « Grenelle 2 » a apporté des évolutions devant être prises en compte lors de l’élaboration ou la révision d’un SCOT et touchant aux terres agricoles :
 

  • Priorité à la gestion économe de l’espace : le rapport de présentation devra présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du SCOT et fixer en les justifiant les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation.
  • Renforcement d’une approche intégrée de l’aménagement : urbanisme, logement, transports, communications numériques, équipement commercial, développement économique, touristique et culturel, protection des espaces et des paysages, préservation et restauration des continuités écologiques. 
  • Elargissement du champ couvert par le SCOT à de nouveaux domaines : développement des communications numériques, préservation et restauration des continuités écologiques

    La carte communale

Les communes qui ne sont pas dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU) peuvent élaborer, le cas échéant dans le cadre de groupements intercommunaux, une carte communale précisant les modalités d’application des règles générales d’urbanisme devant s’appliquer sur la commune. C’est en quelque sorte un PLU simplifié.

Les communes délimitent les secteurs selon le fait qu’il est ou pas autorisé de réaliser des constructions avec le souci qu’elles ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles.

Les cartes communales sont approuvées par le conseil municipal et le préfet, après enquête publique, consultation de la Chambre d’agriculture et avis de la CDCEA.

La carte communale est révisée selon les mêmes modalités que lors de l’élaboration. Toutefois, le projet de révision n’est soumis à la CDCEA que s’il a pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles dans une commune située en dehors du périmètre d’un SCOT approuvé.    

Zones agricoles protégées

    Les ZAP : Zones agricoles protégées

Des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général (qualité de leur production, situation géographique) peuvent faire l’objet d’un classement en tant que zones agricoles protégées. Elles sont délimitées par arrêté préfectoral, avec différentes options possibles :

  • sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées ;
  • le cas échéant, sur proposition de l’organe délibérant de l’établissement public compétent en matière de PLU ;
  • sur proposition de l’établissement public compétent en matière de SCOT ;

Leur délimitation nécessite une enquête publique, l’accord du conseil municipal des communes intéressées, l’avis de la Chambre d’agriculture, de la commission départementale d’orientation de l’agriculture (CDOA) ainsi que de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) dans les zones d’appellation d’origine contrôlée.

Tout changement d’affectation ou de mode d’occupation du sol qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique d’une zone agricole protégée, doit être soumis à l’avis de la chambre d’agriculture et de la CDOA. En cas d’avis défavorable de l’une d’entre elles, le changement ne peut être autorisé que sur décision motivée du préfet. Le changement de mode d’occupation n’est pas soumis aux dispositions précédentes lorsqu’il relève d’une autorisation au titre du code de l’urbanisme et lorsque le terrain est situé à l’intérieur d’un plan d’occupation des sols rendu public ou approuvé ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu.

Ces ZAP n’ont pas connu le succès escompté (Aujourd’hui soit 14 ans après leur création, il en existe une quinzaine en France). Le faible recours à la ZAP peut s’expliquer en partie par la méconnaissance de cet outil par les collectivités, elle-même due peut-être à une insuffisante promotion par les services de l’État mais elle s’explique surtout par la réticence pour un des municipalités à sanctuariser une partie du territoire de leur commune.

2 – Une efficacité mitigée des documents d’urbanisme

Les mécanismes qui viennent d’être présentés, bien qu’ayant l’objectif de veiller au respect des espaces agricoles, présentent un inconvénient majeur qui est celui ne pas être assortis d’une obligation de résultat.

Par exemple, en ce qui concerne les espaces et sites (naturels, agricoles ou urbains) à protéger, la seule obligation qui pèse sur les SCOT est de déterminer ces espaces. Les auteurs du SCOT n’ont pas l’obligation de les localiser ni de les délimiter précisément. Ainsi le degré de précision et donc la force contraignante de ce document sont laissés au choix des acteurs locaux. Il n’est pas surprenant  que peu de SCOT aient choisi de délimiter « à la parcelle » les espaces agricoles à préserver.

En ce qui concerne les PLU, les auteurs de ces documents disposent d’une importante latitude pour définir les différentes utilisations du sol.

Dans les faits, il est difficile de faire prévaloir l’objectif de préservation des terres agricoles lorsqu’un document d’urbanisme préfère à la zone agricole un zonage « U » (urbanisé) ou « AU » (à urbaniser) destiné à la création d’un nouveau lotissement, d’une nouvelle zone d’activité, d’un nouvel équipement public…

L’ouverture à l’urbanisation de terres agricoles n’a de chance d’être contestée avec succès que lorsqu’elle traduit une erreur évidente et grossière du document d’urbanisme. C’est le cas par exemple d’une commune dont l’accroissement de la population attendu pour les dix années à venir ne correspond pas aux prévisions de construction de nouvelles habitations. En dehors de  tel cas, le niveau de protection des terres agricoles est laissé au choix des auteurs des PLU. Son contenu dépend donc en grande partie de la perception qu’ont ces acteurs de la nécessité de lutter contre l’artificialisation des espaces.

Ce constat ne doit pas faire peser sur les acteurs locaux toutes les responsabilités. Cette responsabilité doit être partagée avec le législateur.

D’une part, les objectifs assignés par la loi aux SCOT et aux PLU obligent leurs auteurs à trouver un  équilibre entre de multiples intérêts souvent divergents. Les SCOT et les PLU doivent notamment prévoir « les capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial » (art. L121-1 code de l’urbanisme). La pratique montre que la préservation des terres agricoles n’apparaît pas comme une priorité parmi les différents objectifs poursuivis. La jurisprudence confirme cette situation. Rares sont les décisions de justice qui reviennent sur des PLU ou des SCOT en raison de l’atteinte à l’espace agricole.

D’autre part, les mécanismes plus spécifiques destinés à préserver certains espaces agricoles ou visant à régler les conflits d’usage n’ont pas connu le succès escompté. C’est le cas des dispositions de l’article L. 111-3 du Code rural qui fixe des règles de distance entre les exploitations agricoles et les tiers, dont un bilan très critique a été dressé par le Conseil général de l’environnement et le Conseil général de l’agriculture. C’est le cas également des zones agricoles protégées (ZAP) qui ont très peu été mises en œuvre comme nous l’avons vu précédemment.

Enfin, si la loi ne prive pas les documents d’urbanisme de moyens pour lutter contre la consommation des terres agricoles, elle ne leur offre que peu d’outils permettant d’organiser le développement urbain sans prélever systématiquement sur l’espace agricole. La refonte générale des documents d’urbanisme opérée il y a maintenant 13 ans n’a pas su appréhender la bonne manière de préserver les terres agricoles, ni satisfaire aux besoins en matière de logements et d’activités sans étendre ces besoins sur ces terres. Ainsi, la Coordination Rurale veillera à ce que la prochaine réforme sur l’urbanisme, qui sera débattue à l’Assemblée nationale au mois de septembre, réponde efficacement à ces difficultés.

Partie 3 Les positions de la Coordination Rurale

A – Des prix rémunérateurs
Pour la CR, la façon la plus simple de lutter contre le gaspillage du foncier agricole est de rendre l’activité agricole plus rentable et ainsi de rendre sa valeur économique réelle au foncier agricole dont l’artificialisation est beaucoup plus réfléchie lorsqu’il s’agit de terres se trouvant par exemple dans des crus viticoles prestigieux.

B- Accroître l’efficacité des outils existants et recenser les terrains en friche ou en désuétude
Comme nous l’avons déjà évoqué, il conviendrait également de renforcer l’efficacité et le pouvoir contraignant des dispositifs de préservation des espaces agricoles existant en matière d’urbanisme (SCOT, PLU, ZAP, etc.). De plus, pour ralentir l’emprise nouvelle sur les sols, le simple bon sens voudrait que les règles et les coefficients d’occupation des sols soient modifiés pour imposer par exemple des parkings verticaux, voire souterrains.

Enfin, rappelons que la Coordination Rurale a récemment demandé au Ministre de l’Agriculture une expertise des terrains en friches ou en désuétude afin que ces espaces soient utilisés en priorité au lieu de consommer inutilement de nouvelles terres à usage agricoles.

C- Sensibiliser les acteurs locaux et les citoyens
Il est indispensable de remettre l’Agriculture au centre des préoccupations politiques afin que les élus et personnels administratifs locaux soient sensibilisés au besoin de préservation du foncier agricole dans les décisions prises pour des projets d’urbanisme. Il est inconcevable que ces acteurs perçoivent les terres agricoles comme une réserve foncière ou comme une simple variable d’ajustement. Il est tout aussi inconcevable de voir le Président d’une Chambre d’agriculture se résigner à un tel constat (projet de motion de la Chambre d’agriculture de Seine-et-Marne dans lequel on peut lire : « Considérant que les espaces agricoles restent malheureusement la variable d’ajustement des projets d’aménagement ou d’urbanisme… »). Outre la sensibilisation des acteurs locaux, il appartient aux pouvoirs publics de sensibiliser les citoyens aux besoins de l’agriculture en général et au respect des terres agricoles en particulier.

D- Réformer le statut du fermage
De manière plus concrète, il est nécessaire aujourd’hui de réformer le statut du fermage afin que celui-ci devienne attractif pour les propriétaires. La Coordination Rurale demande que le prix du fermage soit indexé sur le coût de la vie et que les modalités de calcul des barèmes portant valeurs minimales et maximales des fermages soient clarifiées. Il convient également de pouvoir apporter plus de flexibilité notamment en allégeant la règle de résiliation de bail qui exige 2 défauts de paiement consécutifs par le fermier ainsi qu’un délai de 3 mois après chaque mise en demeure et en revoyant les règles relatives au congé donné au fermier ; en effet, le propriétaire doit pouvoir donner congé ou reprendre ses terres pour des raisons légitimes et ce, dans un délai raisonnable.

E – Aménager la fiscalité et faciliter la transmission du foncier
Enfin, il est très important de faciliter la transmission du foncier agricole. Pour cela, la Coordination Rurale propose de supprimer les droits de succession sur le foncier agricole et le capital d’exploitation, de mettre en place un dispositif fiscal dérogatoire et incitatif en matière de transmission des exploitations et d’acquisition de foncier agricole, et d’inciter fiscalement à la souscription de parts de sociétés foncières ou à l’achat de foncier pour les investisseurs.  De plus, de telles mesures devraient être complétées par la mise en place d’une fiscalité avantageuse des revenus fonciers agricoles et qui exonère du champ de l’ISF les terres louées sans qu’il soit nécessaire qu’elles le soient par bail à long terme.

Rappelons enfin que l’agriculteur, aujourd’hui envisagé trop souvent comme un acteur de la conservation des milieux naturels et des paysages, est d’abord producteur de denrées alimentaires, ce que les pouvoirs publics ont trop souvent tendance à oublier. L’exploitant agricole ne peut être considéré comme le chargé d’entretien des terres jusqu’à leur artificialisation. Son rôle premier et primordial est de nourrir les Hommes avec des produits de qualité et pour cela, il a besoin de terres ayant de bonnes qualités agronomiques exploitées de manière raisonnable afin d’assurer leur pérennité.



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