Lors d'un déplacement à La Réunion en octobre 2019, Emmanuel Macron a annoncé l'objectif d'autonomie alimentaire dans les DROM (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et Réunion) à l'horizon 2030.
Qu'en est-il ? Quelle est la stratégie d'évolution de la politique agricole qui permettra d'atteindre cet objectif ?
La problématique de l'autosuffisance alimentaire amène à considérer à la fois l'offre (disponibilité, accès, innocuité, qualité...), la demande (composition, déterminants, comportements...) et les circuits qui les mettent en relation (marchés et soutiens publics). Elle intègre des préoccupations en termes d'environnement et de santé. Elle est ainsi fondamentalement liée à la production (conditions, modes de production), à l'alimentation (régimes, pratiques de consommation) et aux politiques publiques qui les soutiennent.
Des trajectoires partagées mais de fortes spécificités
Les cinq départements et régions d'outre-mer ont des traits communs : éloignement, isolement et difficultés d'accès, étroitesse du territoire et de leur marché, exposition aux aléas naturels, dépendance vis-à-vis de l'extérieur, insertion limitée dans les espaces économiques de proximité, insularité, faible diversification économique... Toutefois, leur situation est également contrastée : taille de territoire variable, dynamiques démographiques divergentes (population en baisse et vieillissante dans les Antilles, population jeune et en augmentation rapide à Mayotte). Il est donc nécessaire d'appréhender les dynamiques de chaque territoire de manière spécifique.
D'un point de vue socio-économique, les DROM ont tous un déficit massif et structurel de leur balance commerciale et en particulier , de leur balance agricole et agro-alimentaire. Aujourd'hui, les exportations ne couvrent au mieux que 37 % des importations (Martinique).
Ce déficit est aujourd'hui en partie compensé, mais de fait aussi renforcé, par des flux et des transferts financiers externes, contribuant à la consolidation d'un modèle économique d'appuyant sur les services publics et un secteur producteur de biens échangeables dépendant de subventions dont l'objectif est de maintenir sa compétitivité internationale. Cette priorisation sectorielle se fait au détriment des secteurs soumis à la concurrence internationale, mais non protégés, comme l'agriculture vivrière et les industries agricoles et alimentaires locales. Seuls les secteurs non soumis à la concurrence internationale et certains produits de qualité spécifique dont le prix n'est pas fixé sur un marché international (rhum) échappent à à cette contrainte d'une concurrence internationale souvent moins-disante en termes social ou environnemental.
Le diagnostic posé permet de constater que les transferts publics (sociaux ou subventions) ne permettent plus ni l'amélioration de la compétitivité prix, ni la réduction des inégalités.
L'enjeu est donc de générer de la valeur grâce à l'incorporation de services locaux (modes de commercialisation, labellisation, restauration publique collective...) autour des produits alimentaires, combiner des soutiens à des productions alimentaires locales, à leur transformation mais aussi aux consommateurs en situation de vulnérabilité afin de permettre d'enclencher le cercle vertueux de l'économie circulaire.
Les ordres de grandeur pour une substitution aux importations
La surface nécessaire pour substituer les volumes d'importation de produits tropicaux, déjà cultivés sur place et dont la production pourrait être étendue, a été estimée à 95 ha pour Mayotte, 178 ha pour la Guyane, 500 ha pour la Réunion, 511 ha pour la Martinique et 764 ha pour la Guadeloupe.
Cette estimation mériterait d'être affinée car le défi d'améliorer l'autosuffisance alimentaire ne peut se réduire à un simple basculement mécanique de surfaces de produits agricoles d'exportation vers des productions alimentaires. D'autres considérations doivent être prises en compte, telles que la capacité à produire localement (climat, maladie...) et l'évolution lente des habitudes alimentaires.
Les multiples leviers qui peuvent être mobilisé de manière convergente
La question de l'autosuffisance alimentaire des DROM ne concerne pas seulement la substitution de cultures d'export par des cultures alimentaires. L'inflexion de la trajectoire agricole pour améliorer l'autosuffisance alimentaire passe pas la mobilisation de multiples leviers.
Préserver les surface agricoles
- Levier 1 : densifier l'urbanisation afin de stopper l'artificialisation des terres.
- Levier 2 : augmenter la SAU via l'intensification écologique des parcelles de jachère, en prêtant toutefois attention à l'équilibre avec les zones forestières qui jouent un rôle crucial dans la résilience des écosystèmes.
- Levier 3 : mettre à disposition le foncier agricole pour les jeunes agriculteurs, car le coût du foncier fait actuellement partie des barrières à l'entrée dans l'activité agricole.
Accompagner les changements des pratiques
- Levier 4 : accompagner toutes les exploitations pour adopter des pratiques plus durables.
- Levier 5 : développer l'agro biodiversité dans les systèmes de cultures (associations de cultures, jardins créoles, mahorais ou plus génériquement forestiers).
- Levier 6 : développer du conseil adapté aux pratiques nouvelles d'apprentissage
Améliorer l'attractivité de l'agriculture
- Levier 7 : reconnaître le statut des exploitants agricoles.
- Levier 8 : accompagner les installations de jeunes agriculteurs sur la base de nouveaux modèles agricoles plus orientés vers de l'agroécologie.
- Levier 9 : améliorer les revenus par une meilleure valorisation des produits. Cela implique de travailler sur les circuits de commercialisation (circuits courts : AMAP, marchés paysans, magasins de producteurs, rayon "nos producteurs" dans les GMS...).
L'alimentation au cœur des enjeux de la transition agroécologique
- Levier 10 : améliorer la commande publique (restauration collective).
- Levier 11 : créer des bons d'achat pour des produits locaux de qualité, subventionnés, à destination d'un public ciblé sur son faible pouvoir d'achat.
- Levier 12 : améliorer l'éducation alimentaire.
Développer les industries agroalimentaires (IAA) sur la base de produits locaux
- Levier 13 : développer des contractualisations entre réseaux d'IAA et réseaux de producteurs, afin de gérer la saisonnalité des différents produits.
- Levier 14 : articuler les IAA travaillant avec des produits locaux et la commande publique.
- Levier 15 : appuyer le développement / renforcement des PME agroalimentaires ou agroindustrielles. Ce levier a fait le succès du développement territorial asiatique (Corée, puis Chine et maintenant Vietnam).
Faire évoluer les leviers des aides directes
- Levier 16 : améliorer la reconnaissance des très petites exploitations, souvent pluriactives.
- Levier 17 : créer de nouvelles formes de soutiens ciblées sur des systèmes de production complexes (cultures associées) et orientées sur les actifs plutôt que sur des hectares de cultures pures.
- Levier 18 : développer des paiements pour services environnementaux via les mesures agroenvironnementales.
Développer et coordonner les politiques publiques autres que les soutiens directs
- Levier 19 : stabiliser de l'octroi de mer afin de protéger les activités, comme les cultures vivrières, concurrencées par des productions ayant des conditions de production sociales ou environnementales nettement moins exigeantes que celles des DROM.
- Levier 20 : développer l'agriculture urbaine (jardins partagés, ateliers d'échanges de savoirs, potagers scolaires...).
- Levier 21 : développer des Projets Alimentaires de Territoire (PAT) afin de rapprocher producteurs et consommateurs, de susciter des dynamiques privées ou associatives pour valoriser productions et savoirs faire locaux et soutenir des politiques agricoles et alimentaires adaptées à chacun des ces territoires.
- Levier 22 : tirer les leçons des multiples expérimentations de dispositifs de politiques publiques. Les soutins multiples ne sont pas systématiques recensés, évalués. Il pourrait être intéressant de développer une capacité locale d'évaluation multidimensionnelle de l'impact direct (sur l'autosuffisance alimentaire) et indirect (sur la transition agroécologique, la résilience des systèmes de production, l'emploi local, la valeur ajoutée territoriale...) de ces soutiens.
- Levier 23 : coordonner les multiples dispositifs de soutiens et d'appuis aux politiques agricoles et alimentaires. L'évolution des systèmes de production implique d'abord une nécessaire réflexion collective pour concevoir localement les instruments publics qui permettront d'accompagner les exploitants à diversifier leurs cultures, à écologiser leurs pratiques, à adapter leurs volumes de production aux évolutions de la demande des consommateurs directs ou indirects.
Une conjoncture favorable à l'évolution des modèles agricoles des DROM, dans une perspective d'amélioration de l'autosuffisance alimentaire
La conjonction de trois crises rend possible la proposition de ce basculement vers de nouveaux modèles agricoles :
La crise Covid-19 a fait bouger les mentalités sur la dépendance aux importations, l'importance des productions et des savoir-faire locaux.
La prévalence des maladies chroniques replace l'alimentation au cœur d'une vision préventive de la santé. Elle est un enjeu d'intérêt général, dont la perception par l'ensemble de la population devient aigüe, aussi bien sur la dimension alimentaire que sur la sûreté des aliments et des modes de production.
Les enjeux environnementaux (crise du chlordécone, manifestations du changement climatique...) rendent socialement désirable / acceptable le changement du modèle agricole et alimentaire.
Trois modes génériques d'intervention peuvent faciliter cette transition vers de nouveaux modèles agricoles améliorant l'autosuffisance alimentaire :
Les subventions doivent soutenir des exploitations diversifiées et des pratiques agroécologiques, valorisant les labels, plus que des produits et des filières, afin d'embarquer positivement l'ensemble de la profession agricole dans cette transition.
Les soutiens doivent concerner aussi bien les changements de pratiques alimentaires des consommateurs que le changement des pratiques des producteurs.
Le développement de la multi-transformation agroalimentaire de produits locaux est cruciale pour absorber les contraintes de la saisonnalité, valoriser les productions locales et générer des emplois stables.
Cette conjonction favorable, au niveau de chaque territoire mais aussi de l'ensemble du pays, est renforcée par la convergence possible de décisions publiques fortes qui peuvent à la fois orienter et financer ces évolutions, comme le Plan de Relance ou la loi Egalim.
Source : Cirad. Etude sur les freins et leviers à l'autosufficance alimentaire : vers de nouveaux modèles agricoles dans les nouveaux départements et régions d'outre-mer. 22/03/2021.
