Les sociétés pour l’aménagement foncier et rural (SAFER) sont des sociétés anonymes créées au début des années 1960 pour acheter et revendre des terres agricoles et des sièges d’exploitation. Elles ont pour objectifs de favoriser l’installation des jeunes agriculteurs dans de bonnes conditions, de remembrer le parcellaire agricole et de permettre l’agrandissement d’exploitation de type familial pour atteindre un seuil de rentabilité.

Au nombre de 26 dont trois dans les départements d’outre-mer, les SAFER emploient 986 salariés. À fin 2012, le total de leur bilan s’élève à 450 M€, dont 204 M€ de dettes financières et 134 M€ de capitaux propres. Les SAFER ont acquis, en 2012, 86 600 hectares (ha) et 9 700 biens pour une valeur totale de 1,1 Md€. Elles ont rétrocédé au total 88 300 ha, en effectuant 11 900 opérations.

Les SAFER, bien que sous statut de société anonyme, sont investies d’une mission d’intérêt général concernant le foncier agricole et rural, qu’elles exercent grâce au droit de préempter que leur accorde la loi du 8 août 1962. Progressivement, leur rôle et leur champ d’action se sont élargis, dans le développement rural avec la loi du 25 janvier 1990 puis dans le domaine environnemental avec la loi du 9 juillet 1999, alors que dans le même temps leur mission première, le remembrement, se réduisait.

Les SAFER sont constituées en réseau, coiffé par deux entités : la Fédération nationale des SAFER (FNSafer), une association créée en 1962, et la société centrale pour l’aménagement foncier rural34 (SCAFR) créée, sous l’égide de l’État, pour participer au capital des SAFER.

Les dérives d’un outil de politique d’aménagement agricole et rural

L’extension de l’exemption des droits d’enregistrement accordée aux SAFER au début des années 2000 a modifié profondément leurs interventions sur le marché rural. L’évolution continue des opérations de « substitution » sur des biens ruraux n’ayant plus de vocation agricole conduit à s’interroger sur le bien-fondé d’une politique de plus en plus coûteuse pour les finances publiques et étendue à des bénéficiaires qui ne sont plus ceux pour lesquels l’avantage fiscal a été créé. L’État doit participer davantage au pilotage de l’action des SAFER, notamment pour leurs missions d’intérêt général. Le dispositif d’aide doit être simplifié et venir en appui des politiques de l’État définies dans le plan pluriannuel d’activité de chaque SAFER. L’échéance de 2010 de l’avance de l’État doit être remboursée. Le recentrage des activités des SAFER sur leurs missions d’intérêt général doit s’accompagner d’une organisation renforcée du réseau des SAFER par une clarification des rôles de la FNSafer et de Terres d’Europe-SCAFR ainsi qu’une plus grande affirmation de la place de la fédération. Une plus grande solidarité financière entre SAFER reste à organiser. La restructuration du réseau visant à faire correspondre le ressort des SAFER avec, pour le moins, celui des régions est indispensable et facilitera leur reconnaissance par les collectivités territoriales. Les instances de gouvernance des SAFER doivent s’ouvrir à d’autres acteurs du territoire. La transparence dans leurs modes de décision doit être renforcée et l’adoption de règles déontologiques ne pourrait qu’y contribuer. La Cour considère que l’avenir des SAFER est ainsi subordonné au réexamen de leurs missions et à un meilleur encadrement de leurs activités.

Ces constatations conduisent la Cour à formuler les recommandations suivantes :

1. réserver l’exemption des droits d’enregistrement aux opérations qui relèvent des missions d’intérêt général exercées par les SAFER ;

2. recouvrer l’échéance de 2010 de l’avance consentie par l’État ;

3. assurer la transparence des décisions prises dans les SAFER ;

4. prévoir un plan pluriannuel d’activité 2015-2020 de chaque SAFER, développer le partenariat avec les collectivités territoriales, en fonction des priorités de la politique agricole de l’État ;

5. procéder au regroupement des SAFER pour que leur ressort corresponde, pour le moins, à celui des régions administratives et réduire le nombre des implantations locales ;

6. mettre en place une comptabilité analytique ;

7. clarifier la répartition des rôles entre la FNSAFER et la société SCAFR, en regroupant les études et le conseil aux SAFER dans la fédération.

Télécharger la partie du rapport 2014 intitulé « Les dérives d'un outil de politique d'aménagement agricole et rural ».

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