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FARM BILL et PAC : deux approches différentes de la politique agricole

FARM BILL et PAC : deux approches différentes de la politique agricole

Le Farm Bill, la politique agricole des Etats-Unis et la PAC, la politique agricole européenne, sont basés sur des fonctionnements administratifs relativement proches mais avec des principes et des objectifs très différents.

Le farm Bill existe depuis 1938, il fait l’objet d’un vote tous les 5 – 6 ans par le congrès américain. L’édition 2014 – 2018 a été signée par Barack Obama le 7 février 2014. Il permettra de dépenser 950 milliards de dollars sur 10 ans. Une réduction de 23 milliards $ a été opérée par rapport au précédent farm bill de 2008.

Comme les agriculteurs européens avec la PAC, les agriculteurs américains abordent avec une certaine inquiétude leur nouveau règlement. La complexité des dispositifs est telle que plusieurs campagnes sont nécessaires pour assimiler la mécanique des nouveaux programmes et en apprécier l’efficacité.

 

LE FARM BILL

FARM BILL 2014 : Les postes principaux

Sur les 950 milliards d’engagement américains,
– 80 % sont utilisés pour des bons d’alimentation (les SNAPS) à destination des américains les plus pauvres ;
– 10 % sont utilisés pour des programmes d’assurances récoltes qui se sont trouvés renforcés avec cette édition ;
– 6% sont destinés à promouvoir des pratiques d’agriculture durable ;
– 4 % rentrent dans les programmes de commodités (matières premières) ;
– 1 % restent pour des opérations diverses.

 

Les SNAP ou food stamps, les bons alimentaires modernes : le poste le plus important du Farm Bill

La plus grande partie du budget du farm bill (80 %) est aujourd’hui consacrée à l’aide alimentaire intérieure. Cette aide n’a pas d’équivalence en Europe. Ainsi, la majorité du budget agricole nord-américain va au financement de « bons d’alimentation » destinés aux 46 millions d’américains considérés comme pauvres. Ces bons sont assimilés à des subventions à l’industrie agro-alimentaire et à la grande distribution.
La reprise économique des Etats-Unis devrait permettre de réduire sensiblement  cette partie du budget mais politiquement, les niveaux des SNAP représentent d’âpres négociations entre partis politiques.

Augmentés en vertu d’une loi pour la relance économique, les « food stamps » devraient être coupés selon le projet de loi actuel  de près de un milliard de $ par an et revenir à des niveaux proches de ce qu’ils étaient lors du fram bill 2008.

Dans le cadre de ce du projet de loi actuel, on estime que 850 000 personnes vont perdre en moyenne 90 $ par mois.

 

L’assurance récolte

Le nouveau Farm Bill a fait le choix d’éliminer les paiements directs et d’élargir le programme d’assurance-récolte subventionné par le gouvernement. Deux principaux systèmes, avec de multiples options et variantes,  sont à la disposition des agriculteurs : une couverture des pertes de prix (PLC) ou une couverture des risques (ARC).
Les agriculteurs paient une facture d’assurance chaque année et ne recevront l’appui de cette assurance que dans les années où les prix des produits de base tomberont ou lorsque des catastrophes météorologiques les pénaliseront. Le programme d’assurance-récolte subventionne à hauteur de 62% les primes d’assurance des agriculteurs.
La couverture perte de prix (PLC) est un programme de type prix cible. Les paiements sont effectués lorsque le prix d’une culture tombe en dessous de son «prix de référence» prévue dans le projet de loi agricole. Le prix de référence pour le blé est de 5,50 $ le boisseau (202 $/t), pour le maïs 3,70 $ le boisseau (146 $/t), pour le soja, 8,40 $ le boisseau (309 $/t), et pour les arachides 535 $ la tonne.
Le taux de paiement PLC est la différence entre le prix de référence et le prix effectif de la marchandise visée.
Les agriculteurs reçoivent un montant de paiement pour le produit visé, déterminé en multipliant le taux de paiement, par des hectares de paiement, par le rendement retenu.
Les hectares de paiement sont de 85 % de la superficie de base pour cette culture. Le rendement retenu est celui établi pour la culture de cette ferme en vertu de lois agricoles antérieures.
Toutefois, les agriculteurs peuvent augmenter leurs rendements utilisés pour déterminer les paiements PLC ;  ils peuvent aller jusqu’à 90 % de la moyenne du rendement pour les récoltes de 2008 à 2012.

 

L’agriculture de conservation, un autre pilier du Farm Bill

Sur le plan environnemental, le projet de loi agricole crée de nouveaux programmes de lutte contre l’érosion des sols. Pour rentrer dans ce programme, les farmers doivent passer un contrat d’engagement. Les subventions sont réduites pour les agriculteurs qui labourent des « terres vierges », pour essayer de mettre un terme à l’expansion agricole. Le poste de dépenses totales pour les «efforts de conservation agricole » a été coupé.

 

Les autres dépenses

Parmi les dispositions prévues en « Autres dépenses », le Farm Bill prévoit pour la première fois des incitations pour les cultures et les productions biologiques. Il prend aussi en compte un encouragement à la bio énergie et à un programme aux cultures de biomasse.

 

LA PAC

Le budget européen agricole pour la période 2014-2020 s’élève à 371,7 milliards d’euros provenant directement de la PAC dont 281,8 milliards d’euros pour le premier pilier et  89,9 milliards d’euros sur le deuxième pilier.
A ce montant s’ajoutent 15,2 milliards d’euros provenant de financements hors PAC :
– 2,5 milliards d’euros pour l’aide aux personnes les plus démunies, et plus précisément du Fonds Social Européen (FSE).
– 4,5 milliards d’euros provenant du cadre stratégique commun pour la recherche et l’innovation (CSC).
– 2,2 milliards d’euros pour la sécurité alimentaire.
– 3,5 milliards d’euros de réserve en cas de crise (fonds hors CFP).
– 2,5 milliards d’euros de Fonds européen d’ajustement à la mondialisation.
Ainsi, alors que les aides couplées représentaient, en 2013, 10 % du budget des aides directes du 1er pilier auxquels s’ajoutait l’équivalent de 2,2% correspondant à la prime nationale supplémentaire pour la vache allaitante (PNSVA), à partir de 2015 les aides couplées représenteront 13% (+ 2% pour la production de protéines végétales).
C’est la  première fois que le budget de l’Union est en baisse; il représentera à peine 1% du RNB de l’Union, contre 1,12% pour le précédent budget.

 

Le tableau ci-dessous montre l’évolution des options prises par l’Europe dans sa politique agricole commune:

 

Depuis la réforme Mac Sharry de 1992, la politique agricole commune (PAC) a été constamment réorientée dans le sens de la dérégulation, afin de laisser jouer les mécanismes de marché. L’arsenal de protection du marché intérieur qui avait permis, dès la mise en place de la PAC en 1962, d’isoler l’agriculture européenne de ses concurrents et de garantir aux agriculteurs de la Communauté européenne, à la fois des débouchés et des niveaux de prix élevés par rapport aux prix mondiaux, a été progressivement démantelé.
En une vingtaine d’années, les agriculteurs européens ont dû s’adapter à cette ouverture aux marchés, dans une Union élargie à partir de 2003 aux nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale.
À chaque réforme de la PAC, un pas supplémentaire a été fait vers la dérégulation : en 1992, nous sommes passés des soutiens aux prix, aux soutiens aux revenus. En 2003, les aides directes ont été découplées des productions. En 2008, le « bilan de santé » a conduit à supprimer les quelques outils de régulation sectorielle qui existaient encore.
De telles réformes n’étaient pas dénuées d’arrière-pensées budgétaires : représentant 72 % des dépenses du budget européen en 1984, la PAC n’en représente aujourd’hui plus que 43 %.
Une série d’impératifs nouveaux ont orienté la PAC. L’aménagement des campagnes, l’occupation et la mise en valeur des espaces ruraux ou l’agro environnement ont conduit à la mise en place de la politique de développement rural en 1999 avec la création du deuxième pilier.

 

 

FARM BILL et PAC

Les aides directes ont été supprimées aux Etats-Unis et remplacées par plusieurs systèmes assurantiels. La suppression de ces aides directes a été initialement motivée par la mauvaise image qu’elles engendraient pour les agriculteurs au sein de la société américaine.  Pour le citoyen US, touché par la crise économique, les farmers percevaient des aides sans avoir subi de pertes ou même sans avoir produit. Ce système véhiculait une image d’injustice auprès des autres franges de la société nord-américaine.   
L’importance des enjeux explique la politisation et la durée des débats qu’il aura fallu pour finaliser les deux politiques agricoles de chaque côté de l’atlantique. Le Farm Bill aura nécessité deux ans de discussions et la PAC, quatre ans.  
En Europe, les discussions entre les Etats membres occupent une large place dans les négociations. Aux Etats-Unis, l’agriculture et l’agro-alimentaire sont des secteurs stratégiques. La diversité des productions et des régions est présente aux Etats-Unis et en Europe. Les USA ont à gérer des différences de cultures entre le sud (coton, arachide, riz) et le nord (maïs, blé, soja) avec des statuts différents. La taille des élevages laitiers varie suivant les bassins de productions de 200 à 25 000 vaches laitières. En Europe, les bassins de production sont moins spécifiques mais la date d’adhésion de chaque Etat membre influe sur le niveau des aides perçues. De même les parités monétaires (Euro ou pas) influent sur le statut de chaque pays.    
En Europe, plus verte et plus égalitaire pour répondre aux attentes des consommateurs et des contribuables, la réforme de la PAC est d’abord un chèque délivré à chaque Etat membre. Elle est également un socle de dispositifs communs aux vingt-huit, complétée par une « boîte à outils » avec des mesures spécifiques. Et ce, en ayant beaucoup de doutes sur le fait que les fonds alloués seront efficaces pour sécuriser les revenus des agriculteurs
Face aux marchés internationaux, le Farm Bill peut bouleverser les données. Les agriculteurs américains auront tendance à ne plus faire leur arbitrage d’assolement (maïs / soja) en fonction des prix mondiaux mais en fonction des assurances et des garanties de revenu qu’ils obtiendront auprès de leur gouvernement.

Entre Farm Bill et PAC : des systèmes assurantiels très différents

Aux Etat-Unis, les systèmes assurantiels sont venus se substituer aux aides directes. Plusieurs produits adaptés aux productions sont proposés suivant le revenu, le rendement ou la marge. La différence majeure avec notre système d’assurance climatique est que cette offre répond à la demande des agriculteurs et les satisfait. Cet objectif est atteint en grande partie en raison d’une réassurance qui fonctionne alors que notre assurance aléas, mal évaluée, ne trouve pas preneur chez les réassureurs. Les compagnies européennes sont tenues d’intégrer un risque supérieur qu’elles font subir aux assurés par des primes plus élevées ou des systèmes de franchise à forte contrainte. In fine, les agriculteurs français n’adhèrent plus au système assurantiel proposé car trop coûteux et de protection insuffisante.
Conscient de cette défection, le ministre de l’Agriculture français présentera à l’automne un nouveau cadre d’assurance climatique pour les agriculteurs. Non plus assis sur les productions et leur  prix de vente, ce nouveau système considèrera les moyens à mettre en œuvre pour le renouvellement des cultures. Les remboursements viseront à soutenir l’agriculteur sinistré dans sa réimplantation de nouvelles cultures l’année suivante.
L’objet d’une assurance étant d’apporter un remboursement adapté au sinistre, toute réduction du montant du règlement avec quelque artifice que ce soit (franchise, base réduite par la considération des intrants au lieu de la production ….) n’aura comme effet que de confirmer l’inadaptation du système français. Les assurés seront rarement satisfaits en cas de sinistre ; les assureurs ne seront jamais financièrement perdants, par contre le climat de confiance avec leurs clients pourraient se dégrader. C’est ce qui s’était passé avec la première version des aléas climatiques. Nous attendons les nouvelles configurations contractuelles avec impatience.    
En renforçant sa dimension contracyclique et surtout assurantielle, la loi agricole américaine s’est dotée d’un système qui garantit à ses farmers un filet de sécurité. Elle leur assure un chiffre d’affaires minimum de manière à asseoir la compétitivité de l’agriculture. Elle met surtout fin à 18 ans de paiements directs aux agriculteurs, insuffisants lorsque la conjoncture entraîne un retour des prix et une guerre des monnaies. La PAC n’a pas agi en ce sens.
Les aides US sont contraires aux règles de l’Organisation mondiale du Commerce (OMC) car liées à la réalisation d’une certaine production. Elles rentrent dans la « boite orange » de l’OMC (puisqu’il n’existe pas de « boite rouge » pour l’agriculture!), ce qui signifie qu’en termes de soutien, elles sont à proscrire car censées avoir des effets de distorsion sur la production et les échanges.
La grande différence entre Farm Bill et PAC est que la  politique américaine garantit à ses  agriculteurs un revenu minimal en période de cours déprimés. En Europe, les agriculteurs ne percevront à quelques détails (démagogiques) près que des aides à l’hectare totalement découplées de la production.  Les difficultés de négociations politiques entre les Etats membres  laissent craindre une instabilité de ces aides dans le temps. En contrepartie, aucune mesure de soutien du revenu des agriculteurs européens n’est assurée en période de dépréciation des prix des matières premières agricoles. C’est là une carence de la PAC qui pourrait impacter prochainement les professionnels européens de l’agriculture.

 

 

 

 

 

 

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