S'il y a bien un domaine ou agriculture et environnement ne font pas bon ménage dans la tête des politiques, c'est en matière d'eau. L'agriculture est systématiquement pointée du doigt comme génératrice de pollutions (nitrates, phytos) ou encore consommatrice excessive de ce bien « rare » en France que serait l'eau brute tombée du ciel. Les victimes des inondations répétées ces dernières années apprécieront ! Quant aux Espagnols, ils ont bien compris l'intérêt de stocker l'eau et ne se perdent pas dans des considérations douteuses...
Précisément, le projet de loi sur la prévention des inondations et la protection contre celles-ci, adopté en première lecture au Sénat en novembre 2013 et resté en suspens depuis, fait clairement le lien entre la définition du cours d'eau, qui est inscrite dans un de ses articles, et la problématique des inondations. Ce lien existe en effet par le biais des contraintes engendrées par la qualification expresse d'un cours d'eau, contraintes qui touchent à la fois les modalités possibles d'entretien et la possibilité de réaliser certains travaux.
Le problème est que la police de l'eau a une approche très partisane en la matière et qu'elle est prompte à décider que tel ruisseau est un cours d'eau (plutôt qu'un fossé ou un drain créé de la main de l'homme) sur lequel les interventions possibles sont très limitées du fait de la réglementation. En ce cas, la difficulté créée pour les riverains et l'impact sur la circulation de l'eau sont réels. Cela induit des contentieux de plus en plus nombreux, car les riverains, souvent agriculteurs, sont de mieux en mieux informés et défendus. Souvent, l'abus de l'interprétation de l'administration est mis au jour.
La reprise de la définition du cours d'eau dans le projet de loi sur la biodiversité également voté en première lecture le 24 mars 2015 par les députés va-t-elle résoudre le problème ? Comment s'y retrouver, quelles sont les règles qui s'appliquent ? Les réponses à ces questions font l'objet de ce dossier.
Sommaire :
1. Fossé et cours d'eau : quelle différence fondamentale ?
2. Le doute ne doit pas « bénéficier » au cours d'eau
c) un lit permanent et un caractère naturel ?
d) une approche sortant des 3 critères ?
B – Fossé ou cours d'eau, quels travaux possibles ?
b) Enlèvement des sédiments et des embâcles
e) Cours d'eau et retenue collinaire : quelques éléments
A - Définition du cours d'eau et travail de la police de l'eau : une réflexion encadrée par un groupe de travail
En octobre 2014, la CR a réussi, après beaucoup d'efforts, à intégrer le groupe de travail créé sur la question des cours d'eau en lien avec la police de l'eau, comme suite à une annonce de la ministre de l'Ecologie Ségolène Royal durant l'été (en réponse à une question parlementaire qui soulevait le problème des interventions de la police de l'eau en la matière). Il semble en effet qu'initialement, ce groupe de travail n'avait prévu d'intégrer que les représentants de la FNSEA.
Il s'agissait pour le ministère de l'Ecologie, d'élaborer pour ses services des documents de cadrage sur la distinction entre fossé et cours d'eau et les modalités d'entretien. Le fait de réserver le cadre de cette réflexion pourtant fondamentale à la fois pour l'administration et les riverains, au sein d'un simple groupe de travail informel, ne peut que surprendre. Dès la première réunion, la CR qui avait fait appel à une expertise juridique sur la question (société ATMO - atmo39@orange.fr), a fait face à l'approche dogmatique de l'administration contre celle du droit que défend la CR.
1) Fossé et cours d'eau : quelle différence fondamentale ?
Les fossés et les drains sont des ouvrages artificiels créés par l'homme comme réseaux d'écoulement. Une confusion est souvent faite par l'administration, qui par le biais de la police de l'eau, a vite fait de pencher en faveur du cours d'eau. De nombreux agriculteurs ont, à cet égard, eu la désagréable surprise de voir le ruisseau qui coule sur leur terrain, apparaître en pointillés (ou pire en trait plein) sur la carte IGN, ce qui implique l'obligation de faire des bandes tampons au titre de la conditionnalité des aides PAC. C'est ce qu'on appelle un « cours d'eau BCAE », ce qui est déjà contraignant.
Il est clair que l'administration souhaite confondre toutes les catégories de cours d'eau auxquels elle a affaire, pour se simplifier la tâche et rajouter des contraintes qui iront, selon elle, dans le bon sens puisqu'il s'agit de préserver l'environnement. « On n'en fait jamais trop pour la planète ! » C'est sans compter l'intérêt des agriculteurs et propriétaires qui se retrouveraient piégés...
Quelle est finalement la définition du cours d'eau qui implique la soumission à la police de l'eau ? Celle-ci repose sur la jurisprudence abondante apparue au fil des contentieux. Il existe 3 critères cumulatifs, qui doivent donc chacun être respectés, pour fixer cette détermination en cours d'eau :
- un caractère permanent du lit,
- un caractère naturel avec alimentation par une source,
- un débit suffisant.
L'analyse de la CR, qui ne fait que reprendre le droit, a été maintes et maintes fois exposée et défendue lors des réunions. La CR affirme qu'il faut se baser uniquement sur le respect de chacun de ces 3 critères, et exclure les critères dits « techniques ». Un représentant du ministère de la Justice avait confirmé notre analyse. Pourtant, les services du ministère de l'Ecologie ont, en toute connaissance de cause, élaboré des instructions destinées aux services de la police de l'eau, mettant justement en avant l'utilisation de critères supplémentaires, tous contestables sur le plan du droit, mais aussi pour certains d'entre eux, établis de manière arbitraire.
2) Le doute ne doit pas « bénéficier » au cours d'eau
Pour la CR, s'il existe un doute sur l'un des 3 critères, alors il ne doit pas être qualifié en cours d'eau.
a) Une source ?
L'administration a intégré dans son texte le fait qu'une source pouvait être une nappe ou une zone humide. C'est une preuve de son approche très dogmatique de la question. Il est pourtant évident qu'une source (qui sort de terre, jaillit sous pression, par résurgence) ne peut être une nappe (il n’existe pas de nappe aérienne !!!) ni une zone humide (« alimentée par le débit d'un cours d'eau et/ou par les remontées de nappes phréatiques » selon le glossaire d'Eau France, le service public d'information sur l'eau). Des eaux pluviales ou de ruissellement ne sont pas considérées comme une source. Si la source ne peut être trouvée, alors il n'y a pas de cours d'eau.
b) Un débit suffisant ?
Le chiffre de 10 mm a été avancé dans les textes proposés comme niveau de précipitation permettant de juger du caractère suffisant du débit. Pourtant, étant donné que le cours d'eau ne dépend pas exclusivement des épisodes pluvieux, alors il est bon de ne pas faire entrer en ligne de compte un niveau de précipitations quel qu'il soit.
Sans compter que le ministère n'a cessé de prôner les spécificités de chaque région en matière de cours d’eau, pourquoi alors établir un chiffre au niveau national ?
Le caractère ponctuel des observations à certaines dates particulières pourrait nuire à une bonne appréciation.
c) Un lit permanent et un caractère naturel ?
Les cartes de Cassini (qui datent du XVIII ème Siècle) servent parfois de référence pour vérifier l'existence d'un écoulement dans la durée et donc le caractère naturel de son lit. Or, ce sont des cartes de guerre qui n’ont pas à interférer avec l’application de la police de l’eau. Il existe des photos aériennes anciennes qui seront amplement plus parlantes.
d) Une approche sortant des 3 critères ?
La CR soutient que la cartographie des cours d'eau ne peut pas consister en une addition de plusieurs références cartographiques disponibles, lesquelles comportent souvent des erreurs. Le fait que les cours d’eau identifiés dans différentes réglementations instaurant des catégories de cours d’eau : BCAE, ZNT, Grenelle, continuité écologique (SDAGE, Trame Bleue) puissent être repris dans la cartographie est absurde. En effet, ces « cours d'eau » n'ont pas été définis selon la jurisprudence : s'ils doivent être repris, il faut alors vérifier préalablement que chacun d'entre eux répond aux 3 critères principaux.
Pour une cartographie sérieuse, un travail de terrain considérable associant les différents acteurs doit avoir lieu partout en France en respectant scrupuleusement le droit, pour repartir sur de bonnes bases et enfin éviter les contentieux. Ainsi, les tribunaux ont déjà déclassé des cours d’eau pourtant mentionnés sur la carte IGN qui manque de fiabilité (à bon entendeur, salut !).
Enfin, les services du ministère souhaitent abusivement utiliser des critères s’inspirant de ceux retenus dans les guides méthodologiques d’agences de l’eau ou de l’ONEMA (substrat, végétation, présence d'invertébrés, continuité amont-aval, poissons, etc.), qui ne sont (selon la jurisprudence) que de simples indices. L'utilisation, à tort, de ces indices, conduirait à classer le maximum d’écoulements en cours d’eau, en prenant de court les acteurs de terrain. Une fois le classement effectué, comme c’est le cas par exemple pour des fossés classés à tort dans la catégorie BCAE, il est difficile voire impossible de revenir en arrière, ce qui est lourd de conséquences. La CR réfute totalement l'utilisation de tels indices.
B - Fossé ou cours d'eau, quels travaux possibles ?
L'entretien des fossés et des drains ne nécessite aucun formalisme particulier.
Globalement, l’article R.214-1 du code de l’environnement impose que les activités et travaux sur les cours d’eau donnent lieu à dossiers de déclaration et d’autorisation accompagnés éventuellement de prescriptions suivant l’ampleur des travaux.
Mais l'« entretien régulier » des cours d'eau, notion qui n'est pas simple à définir dans ses modalités ni dans ses limites, ne nécessite pas de déclaration ou d'autorisation préalable. Ce type d'intervention est souvent jugé non conforme par la police de l'eau ce qui donne lieu à des procès verbaux et, parfois, à des litiges.
L'entretien de cours d'eau, qu'il soit réalisé par le propriétaire riverain ou par les collectivités territoriales est encadré par la réglementation sur l'eau « dans le but, notamment, d'assurer sa compatibilité avec le respect du fonctionnement et du bon état de l'écosystème aquatique ».
Ainsi, « le propriétaire riverain est tenu à un entretien régulier du cours d'eau. L'entretien régulier a pour objet de maintenir le cours d'eau dans son profil d'équilibre, de permettre l'écoulement naturel des eaux et de contribuer à son bon état écologique ou, le cas échéant, à son bon potentiel écologique, notamment par enlèvement des embâcles, débris et atterrissements, flottants ou non, par élagage ou recépage de la végétation des rives » (L. 215-14 du code de l'environnement). Il s’agit d’une obligation de résultat et non de moyen.
La CR avait fait parvenir un document de « questions-réponses » (téléchargeable sur ce lien) totalement repensé par rapport à celui proposé par l'administration.
a) Crues et inondations
Le défaut d’entretien freine l’écoulement des eaux, favorise l’encombrement du lit, les débordements et provoque des inondations, les cours d’eau à très faible pente sont les plus sensibles à ce défaut. Le bon état d’entretien assure un débit normal en fonction du gabarit mais n’évite pas totalement les débordements et les inondations. Un problème actuel et dont on parle insuffisamment est l’imperméabilisation des sols. Imperméabilisation liée à l'artificialisation des sols (100 à 150 ha/jour d'après l'ONCEA), mais aussi parfois imperméabilisation des terres agricoles due au tassement lié à l’usage de matériels de plus en plus lourds. A cela peut s’ajouter un autre facteur : la diminution des taux de matière organique. La conséquence globale est l’augmentation des ruissellements, principal facteur d’érosion des terres, érosion que l'on peut, pour les terres agricoles, réduire par l'usage du drainage.
La présence de boues d’origine domestique (système d’épuration déficient ou absent) vient également perturber le fonctionnement du cours d’eau. Les apports d’éléments nutritifs engendrent un développement excessif de végétation tandis que les matières toxiques détruisent parfois totalement l’activité biologique. Toutes ces matières se déposent au fond du lit et doivent être retirées car elles entravent le fonctionnement normal des cours d’eau.
Il s’agit alors de mettre en place des opérations de curage (voir partie II c)) qui, selon l’expression « respect du vieux fond et des vieux bords » ne viendront pas modifier les profils du cours d’eau. Il importe bien entendu d’agir parallèlement sur les causes.
b) Enlèvement des sédiments et des embâcles
La présence de sédiments dans un cours d’eau est normale. Les sédiments sont la conséquence de l’érosion du lit et des berges ; ces matériaux endogènes ne posent en général aucun problème. Il faut veiller à ce que l’érosion fluviale reste normale, en retirant par exemple les embâcles à même d’entraîner la dégradation accélérée d’une berge.
Il ne s'agit pas forcément d'enlever tous les embâcles végétaux dès qu'ils se forment. Si certains embâcles sont sans conséquence pour l’écoulement des eaux, ils peuvent être laissés en place comme abri pour la faune aquatique. D'autres embâcles peuvent au contraire présenter un danger pour l'écoulement des eaux, qui reste difficile à évaluer objectivement et simplement. Un barrage formé par des embâcles peut ainsi céder sous la pression d’une crue et provoquer une vague meurtrière à l’aval. L’embâcle peut aussi ralentir excessivement l’écoulement des eaux et provoquer des débordements anormalement fréquents ; c’est ce dont se plaignent les agriculteurs.
Dans tous les cas il convient aussi d’entretenir les cours d’eau dans leur profil d’équilibre et donc de retirer tout ce qui encombre le lit mineur et tend à provoquer la montée rapide des eaux ou à les polluer. Le profil d’équilibre ne doit être ni trop dégagé, ni trop encombré. Lorsqu’il est trop dégagé (suppression des méandres) l’eau circule rapidement et vient déborder et inonder les fonds voisins dès le premier ralentissement. Un lit trop encombré ralentit l’écoulement, favorise les dépôts excessifs et les débordements.
c) Curage et recalibrage
Le curage est l’enlèvement de matériaux encombrant le lit d’un cours d’eau (branchages ou matériaux divers). Il fait partie d’un entretien régulier, mais doit s'inscrire obligatoirement dans les objectifs suivants :
- lutte contre l’eutrophisation,
- lutte contre le dysfonctionnement du transport naturel des sédiments de nature à remettre en cause les usages visés à l’article L.211-1, à empêcher le libre écoulement des eaux ou à nuire au bon fonctionnement des milieux aquatiques,
- aménager une portion de cours d’eau, canal ou plan d’eau en vue de créer ou de rétablir un ouvrage ou de faire un aménagement.
Le recalibrage est une opération consistant à modifier le profil en long ou en travers, et le plus souvent les deux d’un cours d’eau. Il est réglementé et doit faire l'objet d'une procédure de déclaration ou d'autorisation préalable. En cas de travaux non déclarés ou non autorisés, la personne qui réalise ces travaux et la personne les ayant commandés s’exposent à des poursuites administratives voire judiciaires dans le cas de négligence ou d’impact important.
ATTENTION : Le fait de « curer avec utilisation d’une pelle mécanique sur un grand linéaire, traçant un profil en U avec des berges à nu » n’est pas du curage, il s’agit d’une opération de recalibrage.
d) Drainage et curage
Pour fonctionner correctement un drain doit déboucher à l’air libre (hors période de crue) mais il n’est pas préjudiciable pour un drain d’être périodiquement engorgé, ce qui arrive durant les périodes pluvieuses.
Les bouches de drainage doivent être dégagées après chaque crue, ce qui doit être l’objectif visé lors de l’entretien du cours d’eau. Lorsque à cette fin le cours d’eau requiert un entretien quasi permanent c’est qu’il y a un problème majeur qui doit être étudié.
Parallèlement, il est bon de rechercher une solution alternative du côté du réseau de drainage. Cela consiste souvent à modifier la pente du drain en partie basse de la parcelle ou à envisager la création d’une zone humide tampon artificielle, d’une roselière, d’une mare ou d’un petit bassin. Ces solutions peuvent permettre d’éviter d’avoir à intervenir sur le cours d’eau.
e) Cours d'eau et retenue collinaire : quelques éléments
La réalisation d’une retenue collinaire est soumise à des conditions réglementaires spécifiques selon l’approvisionnement en eau de la retenue (cours d’eau, ruissellement, …). Ainsi, un plan d'eau en travers d'un cours d'eau est soumis à une procédure d'autorisation très fastidieuse et coûteuse, qui bloque la création des lacs.
L’article L.214-18 du code de l’environnement impose à tout ouvrage transversal dans le lit mineur d’un cours (seuils et barrages) de laisser dans le cours d’eau à l’aval, un débit minimal (ou débit réservé ; il peut être différent selon les périodes de l’année ; on parle alors de « régime réservé ») garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces présentes. Ce débit, d’une manière générale, ne doit pas être inférieur au 1/10ème du module. Il ne doit pas être inférieur au 1/20ème du module sur les cours d’eau dont le module* est supérieur à 80m3/s ainsi qu’à l’aval d’ouvrages assurant la production d’électricité aux heures de pointe. Ces obligations s’appliquent aux ouvrages existants, lors du renouvellement de leur titre d’autorisation ou, au plus tard, au 1er janvier 2014.
* moyenne des débits annuels sur une période représentative, qui permet de caractériser l'écoulement d'une année " moyenne ".
En outre, les retenues doivent être rendues compatibles avec le SDAGE (Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux). Créer un lac collinaire en travers d'un cours d'eau semble relever de la mission impossible ! Et même s'il s'agit d'une retenue alimentée uniquement par des eaux de ruissellement, l'administration cherche toujours à faire valoir une alimentation par une source ou un cours d'eau, ce qui complexifie les démarches. La clarification des définitions est donc fondamentale face à ces obstructions récurrentes.
Les bons réflexes à avoir
Avant d'intervenir sur un cours d'eau, quelques « bons réflexes » s'imposent.
Tout d'abord, il est indispensable de connaître ses droits, au titre de la réglementation (police de l'eau) qui s'impose et ce dossier donne un certain nombre d'éléments. Mais il faut également se référer au SDAGE/SAGE. En cas de doute, il ne faut pas hésiter à contacter l’administration avant de démarrer un projet ou des travaux. L'aspect financier devra lui aussi être bien étudié, des études coûteuses pouvant s'avérer obligatoires.
Conclusion
Alors que le groupe de travail n'avait pas encore rendu ses conclusions et malgré les alertes de la CR à ce sujet, la cartographie des cours d'eau avait déjà démarré dans plusieurs départements. Fin mars 2015, la CR apprenait que les textes issus du groupe de travail étaient envoyés pour signature, sans que la profession agricole n’en soit avertie. Les services du ministère de l'Ecologie ont refusé de transmettre ces textes, arguant que chacun les découvrira « en temps et en heure ».
Par le biais d'une lettre ouverte (en date du 2 avril 2015, à télécharger sur ce lien), la CR a tenté une fois encore de faire valoir le droit en s'adressant directement à la Ministre Ségolène Royal. En effet, le ministère de l’Ecologie et ses services ont, comme l'ensemble de notre administration, un devoir d’exemplarité vis-à-vis du respect du droit. Espérons que ce sera également le point de vue de l'administration !
Il est indispensable que notre vision, qui est celle du droit, ait gain de cause pour éviter les contentieux. Ces derniers mois, plusieurs affaires (voir notre article sur l'affaire de M. Amblevert et celui sur l'affaire de M. Mathy) ont en effet révélé des abus de l'administration, qui peuvent conduire à un emballement judiciaire aux conséquences dramatiques. La CR appelle les personnes ayant un problème de ce type à contacter les relais locaux de notre syndicat.
